我省推进基层行政管理体制改革 向部分经济发达镇下放164项行政权力

　　起

　　政府功能不完善、权责不对等、公共服务薄弱等矛盾，制约了经济发达镇进一步发展，亟待把基层需要的行政权力下放，破解乡镇“有责无权”难题

　　承

　　164项权力，供各地结合实际选取下放至试点镇。其权力实施主体直接明确为试点镇政府，确保其既作为权力的实施者、又作为权力的责任人

　　转

　　按照“编随事走”的原则划转人员编制，同时，“岗编适度分离”，让部分县级部门、事业单位的人才下沉到基层一线工作，强化试点镇承接权力的能力

　　合

　　行政权力下放也好，优化执政资源配置也好，所有的举措最终都指向一个目标，那就是构建优质高效服务体系，促进基层和谐稳定

　　如何确定试点

　　●确定既有经济实力，又有实践基础的成都花源镇、攀枝花市格里坪镇、自贡成佳镇等32个镇为“试验田”

　　●其中，新津花源镇、大竹庙坝镇是全国首批经济发达镇行政管理体制改革试点镇

　　●其他30个试点镇全部来自省委省政府“百镇建设行动”试点镇

　　下放哪些权力

　　●包含3大类共164项行政权力其中

　　●行政许可事项11项

　　●行政处罚事项132项

　　●其他事项21项

　　四川日报记者林凌 李媛莉

　　8月13日，从泸州市合江县九支镇政务服务中心出来，安乾彬喜笑颜开。他把刚拿到手的临时身份证又反复看了看，随即拨通电话向家人报喜，“拿到手了，在镇上就可以办，没到县城去。”

　　从往返3个小时去县城办证到“足不出镇”，安乾彬的喜悦得益于九支镇迈出的行政管理体制改革步伐，原本要去县级政府相关部门才能办理的一些审批事项，如今镇里就能办。

　　日前，《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的实施意见》出台，将以“放权减压”为杠杆，把基层一线迫切需要的行政许可、行政处罚等164项权力下放到包括九支镇在内的四川32个经济发达镇，破解乡镇“有责无权”难题，撬动全省基层治理体系和治理能力走向深入，推动新型城镇化质量水平再上台阶。

　　这些经济发达镇的行政管理体制改革如何进行？它们又将如何接好用好新增权力?近日，记者走进部分试点镇寻找答案。

　　不让“小马拉大车”

　　以问题为导向，破解“权责不一”，基层行政管理体制改革从经济发达镇起步

　　“改革开放以来，各地陆续出现了人口和经济规模较大的经济发达镇，它们是推进新型城镇化的重要载体。但是，在经济总量、人口规模等持续增长的同时，政府功能不完善、权责不对等、公共服务薄弱等矛盾愈发凸显，制约了其进一步发展。”谈及放权的起因，省委编办相关负责人一语道破，经济发达镇基层行政管理面临“小马拉大车”。

　　自贡市贡井区成佳镇党委书记刘行军对此深有体会，“比如违规搭建，我们发现了苗头只能及时上报，但等到上级执法部门赶来，违规搭建都做好了。这时候再想拆，难得很。”

　　绊住成佳镇脚步的，还有行政许可的局限。“越来越多企业进来，建设运营过程中有不少事情想找镇上帮忙，但我们有心无力，只能让他们跑远路找上级单位。”刘行军说，自贡航空产业园区位于成佳镇辖区，截至去年底，该镇地区生产总产值27.8亿元，公共财政预算收入6818.85万元，规模以上企业工业总产值6亿元。“涉及的管理和服务事项，一天比一天多，但很多事看得见、管不着。”

　　以问题为导向，破解“权责不一”，基层行政管理改革应运而生。《意见》明确，要以“放管服”为核心，以扩大经济社会管理权限、完善基层政府功能为重点，实现乡镇政府“有权干事”。

　　既有经济实力，又有实践基础的经济发达镇，成为改革的起点。我省确定成都花源镇、攀枝花市格里坪镇、自贡成佳镇、泸州九支镇、德阳孝泉镇、绵阳芦溪镇、达州庙坝镇等32个镇为“试验田”，试点经济发达镇行政管理体制改革。

　　记者从省委编办了解到，试点镇的选择按照“统筹推进、严格标准、均衡布局”的原则进行，“注重整合优化各项改革政策优势，统筹推进改革、形成改革合力，是划定候选镇范围的基础。”

　　逗硬考察经济社会发展指标，是选取试点镇的关键。在实际操作中，按照中央明确的建成区常住人口、城镇化率以及公共财政收入等指标，结合地方实际，综合排序、择优选取。同时，既考虑经济社会发展水平，又兼顾区域平衡，确保每个市（州）不少于1个。“以点带面，今后将适时按照规定程序扩大试点范围。”相关负责人表示。

　　32个试点镇，也是基层行政管理体制改革的先行者。其中，花源镇、庙坝镇是全国首批经济发达镇行政管理体制改革试点镇，其他30个试点镇全部来自省委省政府“百镇建设行动”300个试点镇。花源镇作为全国试点镇，已启动经济发达镇行政管理体制改革，收获可供借鉴的经验。成都市郫都区政务服务中心在安德镇设分中心，现为企业提供工商注册、税务登记、户籍办理、出入境、就业社保等132项一站式服务。

　　“把该放的权力放到位”

　　164项权力实施主体直接明确为试点镇政府，打破“责任下放给乡镇，权力主体保留在县级”的传统模式

　　32个试点镇将承担哪些权力，基层行政管理体制改革从哪些领域开始振翅？

　　“立足试点镇发展需要，把该放的权力放到位。”在省委编办相关负责人看来，行政管理体制改革要取得实效，关键在于放权减压，“尤其是基层政府要有活力，服务与管理能力必须提升。”

　　《意见》印发的同时，下放至32个试点镇的行政权力指导目录公布，包含行政许可、行政处罚和其他类权力事项3大类，共164项权力，供各地结合实际选取下放至试点镇。据介绍，将这些基层一线迫切需要的，与群众生产生活密切相关，且经济发达镇政府能有效承接的县级管理权限，下放至试点镇，是其全面发展“强筋壮骨”的第一步。

　　以行政许可为例，供下放的权限共11件，包括设置大型户外广告及在城市建筑物、设施上悬挂、张贴宣传品，城市建筑垃圾处置核准，市政设施建设类审批（占用、挖掘城市道路许可），农民专业合作社、个体工商户和企业设立、变更、注销等。刘行军对此充满期待，“成佳镇是典型的乡镇与产业园区合一，权力下放意味着同时给基层政府和乡镇企业松绑，既能提升政府的服务能力，也能释放市场主体的活力。”

　　他仿佛已经看到改变。“企业到成佳镇来落户，涉及各种审批，以前镇上只能帮忙递交资料，以后很多事项镇上能直接审批。”

　　另外，下放的行政处罚事项多达132项，涉及住房城乡建设、交通运输、农业、卫生计生、工商、食品药品、旅游和体育领域。尤其针对违建等乡镇普遍存在的执法“顽疾”，乡镇开展整治行动有了更多抓手——“对业主或者物业服务企业擅自改变物业管理区域内按照规划建设的公共建筑和共用设施用途的；业主或者物业服务企业擅自占用、挖掘物业管理区域内道路、场地，损害业主共同利益的；擅自利用物业共用部位、共用设施设备进行经营的处罚”等权力，都在下放目录中。事实上，住房城乡建设领域可下放行政处罚事项共78项，占比最多。从物业管理，到乡容镇貌，再到垃圾处置，均有涉及。

　　此外，此次下放的164项权力，其权力实施主体直接明确为试点镇政府，确保其既作为权力的实施者又作为权力的责任人，打破了过去放权中“责任下放给乡镇，权力主体保留在县级”的传统模式。

　　在国家行政学院教授竹立家看来，放权要从实际出发，权力既要“放得下”，也要乡镇“接得住”。为避免“能放不能接”，我省强调下放的权力事项与地方能力匹配，“专业性较强的，诸如规划审批、环评审批、安全监管等重要事项，暂不下放。”对涉及意识形态、国家安全、公共安全、生态安全和公众健康、国土资源、治安管控等重大公共利益行政许可事项，不得下放到经济发达镇。

　　放权减压的“硬招”增加了基层工作的底气，成佳镇相关负责人告知，以此为契机，接下来该镇将改进完善企业设立、企业投资项目审批等，推进实现办理营业执照3个工作日内完成、航空产业园区工业建设项目施工许可50个工作日内完成。

　　“权力绝对不能滥用”

　　事权、人权和财权的协调匹配，健全监督机制，确保基层接得住用得好新增权力

　　权力下放基层，有欣喜也有担忧。川南某镇镇长直言不讳，“事权下来了，基层的担子会越来越重，如果没有人，谁来做事？不把这个问题解决好，实在力不从心。”

　　基层怎样才能接得稳、用得好下放的权力？根据《意见》，事权、人权和财权的协调匹配是“定音锤”。事实上，已有试点镇进行了尝试，探索“有人做事”，确保接得住用得好新增权力。

　　花源镇人大主席朱林认为，社会管理体制机制创新，最大限度发挥了基层人员的作用，为改革提供“人力”。自2010年起，花源镇以村（社区）为单位划分责任网格，组建由镇政府社会管理专员、人民调解员、基层民警、社区经理以及志愿者组成的社会管理工作队伍，分片负责网格内的社会管理工作，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的基层社会管理新格局。“越贴近老百姓的人，越善于摸清和调解矛盾，提供最需要和最及时的服务。”

　　突破基层人才瓶颈，更多创新和尝试在各地进行。为迎接下放的事权，达州市大竹县通过调整政府机构、统筹人员编制和下放人事管理权限，匹配庙坝镇的“人权”。其中，行政编制由29名增核至34名，中层干部任免由镇党委研究决定，以部门管理为主的正副站所长任免调动，也必须征得镇党委同意。

　　《意见》中“编随事走”和“岗编适度分离”的要求，进一步解决了“有人做事”的问题。前者要求根据经济发达镇承接下放管理权限的实际，按照“编随事走”的原则划转人员编制，充实经济发达镇工作力量。“岗编适度分离”则是让部分县级部门、事业单位的干部人才下沉到基层一线工作，强化试点镇承接权力的能力。

　　同时《意见》提出统筹使用各类编制资源，在县域范围内，加大不同乡镇间编制统筹调配力度。配优配强试点镇党政领导班子，对工作业绩突出、表现优秀的党政正职，可在职数规定范围内提拔为上一级领导班子成员，并继续兼任现有职务。

　　“要促进和谐稳定，权力绝对不能滥用。”省委编办相关负责人表示。为规范权力在基层运行，按照有权必有责、用权受监督的原则，《意见》要求，经济发达镇所在县（市、区）政府要制定政策措施，指导督促经济发达镇加快推进下放权力运行的标准化建设，确保下放权力接得住、用得好。各级要建立健全监督机制，畅通群众监督投诉渠道，加强对经济发达镇承接管理权限的监督规范，确保依法行政。

　　以达州市为例，权力下放至试点镇的同时，对应的行政权力责任清单同步出台，并且通过一体化政务服务网，实现权责公开。“权力运行过程，实现线上线下公开透明。”达州市编办行政编制科科长何强说，试点镇有权办理的审批、许可，全部在一体化政府服务网站上，公开办事流程、办事进度、相关责任人等。“纪委监委对每个环节进行督查，包括账号建立、事项认领、平台办件、线上线下同步运行等。”何强说。

　　“总之，行政权力下放也好，优化执政资源配置也好，所有的举措最终都指向一个目标，那就是构建优质高效服务体系，促进基层和谐稳定。”省委编办相关负责人意味深长地说。

　　短评

　　权力下放既是强心针也是试金石

　　欢歌

　　伴随着164项权力下放至32个试点镇，我省推进基层行政管理体制改革又迈出了新的一步。笔者以为，这是进一步激发试点镇发展活力的强心针，也是考验行政管理体制与基层治理能力的一块试金石。

　　无须讳言，目前，“权责不一”已成为制约乡镇加快发展的重要体制障碍。而此次将大量基层一线迫切需要的，与群众生产生活密切相关的县级管理权限，下放至试点镇，有利于营造更加宽松的发展环境，进一步调动基层干部谋事干事的积极性，助力人流、物流、资金流等向试点镇流动，堪称激发试点镇发展活力的一剂强心针。

　　但另一方面，权力下放也好比试金石。能不能放好、接好、用好、管好权力，考验着我们的行政管理体制与基层治理机制。

　　要运行好下放的权力，试点镇必须进一步优化基层治理机制，从办事依据、服务标准、服务流程、自由裁量权、监督检查等方面，明确权力下放后的运行程序、规则和权责关系，提升基层治理能力。同时，县级政府及其相关职能部门也要真正做到“把该放的权力放到位”，将事权下放后，要将相应的财权、人权等一并下放，实现事、权、责、利的统一。当然，放到位并不等于一放了之，县级政府及其相关职能部门应加强对试点镇权力运行的监管，建立健全相关考核和约束机制，确保用权不缺位、不越位、不错位、不滥用。